El mundo local percibe cada vez más el paisaje como un motor para su desarrollo y como una vía para incrementar la identidad y la calidad de vida de sus ciudadanos. Este creciente interés ha impulsado al Observatorio del Paisaje de Cataluña, con la colaboraci ón del Ministerio de Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de Andorra, a realizar un estudio para conocer más a fondo las principales herramientas y experiencias de planificación del paisaje en el ámbito local existentes en Europa y analizar su vinculación con el planeamiento local . El trabajo se suma a diversas iniciativas del Observatorio nacidas en los últimos meses en este ámbito, como la organización del seminario internacional Redescubrir el paisaje desde el mundo local, o la creación de la web Paisaje y mundo local, entre otras. La elaboración de este documento coincide con un momento clave para las políticas territoriales y paisajísticas tanto en Cataluña como en Andorra. Por un lado, el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Catalunya está en pleno proceso de redacción de la nueva Ley de territorio, urbanismo, arquitectura y paisaje. Por otro lado, el Gobierno de Andorra está implantando las acciones prioritarias establecidas en la Estrategia nacional de paisaje de Andorra, aprobada en febrero de 2012. El documento, pues, aspira a contribuir al debate sobre cómo abordar el paisaje desde el mundo local a partir de la exploración de las experiencias europeas de Alemania, Francia, los Países Bajos, el Reino Unido, Suiza y de la región belga de Valonia. Las preguntas que se intentan responder son: ¿qué herramientas existen en Europa para integrar el paisaje a escala local? ¿Cómo se vinculan con el planeamiento local? ¿Qué efectividad tienen? ¿Su aplicación se aborda sólo desde las políticas territoriales o tiene un enfoque más sistemático y globalizador? ¿Qué papel juega la sociedad civil? ¿Cómo se articulan en los sistemas de planificación y en las respectivas políticas de paisaje? El documento tiene siete capítulos, en los que se introduce el marco institucional y normativo en el cual se basan las políticas de paisaje en los seis países seleccionados, poniendo el énfasis en las normas y los instrumentos de gestión y ordenación del paisaje a la escala local. Se presentan y describen, con ejemplos de casos aplicados, las principales herramientas y experiencias de planificación del paisaje en el ámbito local existentes en los países analizados. Finalmente, se plantean algunas observaciones y reflexiones con relación a la planificación del paisaje local en Europa, que no pretenden ser una receta mágica para incorporar el paisaje en el mundo local, sino más bien una lista de orientaciones que pueden contribuir a la construcción de nuevos modelos más eficientes. La planificació del paisatge en l'àmbit local a Europa. Els casos d'Alemanya, França, Països Baixos, Regne Unit, Suïssa i la regió de Valònia, a Bèlgica (11 Mb) (en catalán)
A continuación se exponen algunas de las principales ideas: Del marco europeo a la acción local Sin el impulso del Convenio Europeo del Paisaje sería difícil entender muchas de las iniciativas políticas, legislativas, de investigación, profesionales y docentes que se han desarrollado en Europa en los últimos años en el campo del paisaje. Una gran mayoría de los retos q ue afronta Europa en esta materia (identidad, singularización, competitividad, transversalidad, creatividad, desarrollo local, emprendimiento e investigación) se están abordando -y todo apunta que aún lo harán más en el futuro- desde las políticas locales. Creciente interés del mundo local por el paisaje El hecho de que el paisaje facilite la experiencia directa del entorno cotidiano por parte de la población explica en gran parte el creciente interés del mundo local por el mismo. Algunas instituciones locales (ayuntamientos, consorcios, consejos comarcales) ven en el paisaje un posible motor para su desarrollo, un atractivo local y una vía para incrementar el nivel de autoestima, la identidad y la calidad de vida de la ciudadanía. éstas son precisamente las principales bases sobre las que se sostienen las políticas de paisaje locales en los seis países analizados. Por otro lado, muchos municipios se percatan de que en el actual contexto de globalización la calidad del paisaje puede convertirse en un elemento competitivo para singularizarse y potenciar sus principales particularidades. La planificación del paisaje en el ámbito local empieza a la escala nacional Las políticas de paisaje más exitosas en Europa son aquellas que disponen de estrategias para todas las escalas de la administración, de la nacional a la local, y claramente articuladas entre ellas, lo que dota de coherencia al conjunto del sistema. Son políticas que parten de estrategias nacionales de paisaje, que se despliegan en instrumentos de planificación y gestión a diferentes escalas y que culminan en medidas y proyectos concretos en municipios o barrios. Los Países Bajos o Suiza, por ejemplo, parten de estrategias nacionales de paisaje que marcan la hoja de ruta del gobierno en materia de paisaje, así como el vínculo entre los ministerios implicados y con las otras administraciones, desde la escala nacional a la local, así como los objetivos y vías para conseguirlos. Andorra aprobó su Estrategia en 2010. Por su parte, Alemania cuenta con un sistema multiescalar estructurado en planes de paisaje a todos los niveles -land, región y municipio-, de modo que cualquier plan local se ve condicionado por planes paisajísticos de rango superior. Algo parecido sucede en Francia entre el Esquema de Coherencia Territorial, de escala regional, y el Plan Local de Urbanismo, de escala municipal. Pasar de la escala territorial a la urbanística A menudo las políticas de paisaje se centran en el ámbito territorial y no llegan a la escala municipal. En Cataluña, por ejemplo, el esfuerzo en los últimos años se ha centrado sobre todo en la elaboración de los catálogos de paisaje y en la introducción de objetivos paisajísticos en el planeamiento territorial a través de las directrices del paisaje. Si bien este paso ya tiene implicaciones para las autoridades urbanísticas, en la normativa catalana de paisaje, por ejemplo, la escala local no es suficientemente contemplada, ni tampoco el paisaje está suficientemente desarrollado en la Ley de urbanismo. Los Países Bajos disponen de herramientas de reglamentación urbanística (los reglamentos de calidad estética y los planes de calidad del paisaje) que inciden en detalles urbanísticos muy concretos (volúmenes, disposición, textura, cromatismo, ordenación de elementos concretos de la estructura del paisaje, etc). Por otro lado, herramientas como la Red verde y azul o el Perímetro de protección y valorización de los espacios agrícolas periurbanos de Francia, o la Infraestructura Verde inglesa, se muestran especialmente útiles para la ordenación del paisaje a través del planeamiento municipal y se convierten en auténticas herramientas de creación de paisaje y de renaturalización de las ciudades. La unidad de paisaje como ámbito de planificación Las unidades de paisaje son una magnífica base para vincular decisiones de planificación paisajística con el planeamiento urbanístico, para formular estrategias de paisaje locales, para desarrollar proyectos concretos, o para dar pautas de integración en el suelo no urbanizable. En primer lugar, porque delimitan el territorio según una lógica paisajística, y no administrativa. En segundo lugar, la supramunicipalidad permite generar sinergias y coordinar esfuerzos y recursos. La mayoría de los instrumentos analizados parecen funcionar mejor cuando se aplican a escala supramunicipal, como ocurre con los planes de desarrollo del paisaje suizos, los planes de calidad neerlandeses, las cartas del paisaje y planes de paisaje de Francia, o los programas de paisaje valones. Es necesario, pues, empezar a entender las unidades de paisaje como ámbitos funcionales, de referencia, que permiten pasar de la generalización a la concreción, y como piezas territoriales básicas donde aplicar herramientas de ordenación y gestión. Más allá de la regulación: el poder de las recomendaciones y de las buenas prácticas Otra vía útil para incidir en el planeamiento local son los manuales o documentos de buenas prácticas para la mejora de la calidad del paisaje, dirigidos a la administración, a los promotores de proyectos y/o a los ciudadanos. Las recomendaciones pueden incidir en el planeamiento urbanístico local y también aportan criterios y orientaciones muy útiles para los procesos de autorización de edificaciones, instalaciones e infraestructuras. Estos instrumentos contienen un elevado potencial de sensibilización y de generación de cultura de paisaje de cara a las instituciones y a los promotores. Destacan las guías de recomendaciones, detalladas y concretas, elaboradas en Valonia con el fin de que las construcciones refuercen el carácter y la calidad del lugar. Otro ejemplo interesante son las guías que se elaboran en el marco de las cartas de los parques naturales regionales franceses, que tratan cuestiones como el mantenimiento de la calidad de las entradas de los pueblos o las singularidades arquitectónicas, entre otras. Vincular paisaje y urbanismo no es suficiente: la articulación con las políticas sectoriales locales La planificación territorial o el urbanismo no son la única vía para mejorar y potenciar el paisaje, como bien indica el Convenio Europeo del Paisaje. La política agraria o la turística, por ejemplo, tienen una enorme influencia sobre el paisaje y a menudo están influenciadas por él. Una política de paisaje moderna a escala local debe ser transversal, implicar y sensibilizar a todos los técnicos en todas las áreas de las administraciones locales y reforzar, de este modo, el rol imprescindible que tienen las estrategias sectoriales con implicación en el lugar o aquellas donde el paisaje puede suponer una oportunidad de futuro (economía, cultura, educación, innovación, etc). Son buenos ejemplos de herramientas basadas en la transversalidad las estrategias de paisaje de los Países Bajos y los acuerdos entre los agentes del territorio (como las cartas del paisaje o las cartas de los Parques Naturales Regionales francesas). Proyectos ejemplificantes Una política moderna a escala local también debe de ser proactiva: debe plantear proyectos de ordenación e intervención en el paisaje territoriales y colectivos, bien diseñados, que superen el carácter cosmético, ornamental o meramente formal, y que potencien la calidad, el carácter y la vitalidad de los lugares, tanto desde un punto de vista físico como ambiental, económico y social. Los proyectos desarrollados por los partenariados por el paisaje financiados por la Lotería nacional del Reino Unido son un buen ejemplo de ello, ya que aspiran a promover un desarrollo local sostenible y basado en el carácter y la identidad del paisaje del lugar. Estos proyectos, además, pueden tener un enorme efecto catalizador y multiplicador para otros paisajes semejantes. La importancia de tratar el suelo no urbanizable La gestión y ordenación del suelo no urbanizable es una cuestión compleja. El paisaje se transforma a partir de una acumulación dispersa de artefactos de todo tipo que, aisladamente, no suponen una transformación significativa del mismo, pero que en conjunto ponen en riesgo su carácter. En los Países Bajos, los Planes de calidad del paisaje consiguen definir criterios muy claros y detallados para nuevas construcciones, rehabilitaciones y/o nuevos desarrollos. En una línea muy parecida, las Orientaciones de ordenación y programación vinculadas a los Planes locales de urbanismo franceses establecen orientaciones casi proyectuales sobre cómo integrar nuevos desarrollos urbanos y cómo tratar los límites entre las clases del suelo. Otras herramientas son el Perímetro de protección de los espacios agrícolas periurbanos francés, la Infraestructura verde inglesa, o la Red verde y azul francesa, entre otras. Herramientas de planificación y gestión del paisaje basadas en la implicación ciudadana y los acuerdos El papel de la ciudadanía es muy relevante en el desarrollo de la mayoría de las herramientas de planificación y gestión del paisaje analizadas. La participación de la sociedad civil y de los agentes puede darse de formas diversas: siendo consultada en diferentes fases del proceso de elaboración y aprobación; implicándose como un agente más del territorio y asumiendo responsabilidades para la ejecución de medidas y aplicación de los criterios establecidos; o, incluso, siendo impulsora y ejecutora de la iniciativa, juntamente con los demás agentes del territorio. Proliferan las herramientas de carácter voluntario, basadas en la concertación, en el acuerdo, en la creación de consensos, en la acción y en las los actores -individual o colectivamente- se comprometen ante la sociedad para conseguir los compromisos adquiridos, alcanzando así un mayor grado de implicación, hecho que facilita el éxito de la iniciativa. Definición clara de responsabilidades A menudo surgen iniciativas con muy buena intención y con un alto nivel de diagnosis técnica y de definición de objetivos y propuestas, pero en las que no se concreta el cómo, el quién, el cuándo, el coste que tienen o quién tiene que asumirlo, quién se hace responsable, cómo se coordina o cómo se integra con los demás planes y programas. La eficacia de las políticas de paisaje a escala local pasa también, por lo tanto, por la definición clara de los actores y sus responsabilidades en cada momento. En los Países Bajos algunos planes de paisaje definen un programa de actuaciones muy claro y preciso que detalla las responsabilidades de cada actor, los calendarios de ejecución, un presupuesto desglosado y las vías de financiamiento. Algo parecido sucede en los casos alemán y francés. Ahora bien, la mayor eficiencia se logra cuando se dispone de una figura que se apropia del plan. La existencia de las oficinas de los Parques Naturales Regionales, en Francia, o de la figura del "Coordinador de paisaje", en los Países Bajos, son puntos de referencia obligada. No sancionar, sino motivar Otra vía fundamental para favorecer el acuerdo (y la aceptación social) en la escala local consiste en conseguir un tono positivo y constructivo tanto de las normativas y ordenanzas de paisaje como de las propias iniciativas y proyectos, huyendo de herramientas y planteamientos reactivos, prohibitivos o sancionadores, que pueden acabar siendo contraproducentes. Este espíritu constructivo favorece la suma de complicidades para el paisaje y contribuye a que éste sea bien considerado y visto como una oportunidad por parte de todos los ámbitos y actores de un territorio. Otra forma de motivar cualquier iniciativa es a través del reconocimiento en forma de premio. La mayoría de países europeos (Italia, Reino Unido, Países Bajos, Eslovenia, Lituania) disponen de un Premio Nacional de Paisaje, como una herramienta para la distinción pública de iniciativas, muy a menudo locales. Paisajes locales, cartografías locales La cartografía de paisaje ayuda a hacer inteligible la complejidad de los paisajes locales, debería ser una herramienta al servicio de la toma de decisiones y contribuir a la sensibilización paisajística de las instituciones y de la ciudadanía en general. Es por ello que es fundamental disponer de una cartografía de paisaje a una escala local clara, directa y precisa, que permita una mejor orientación y concreción a la hora de incorporar el paisaje al planeamiento urbanístico y a las estrategias sectoriales. Algunas iniciativas de planes de paisaje locales neerlandeses y franceses, o los modelos de cartografías de transición alemanes, son ejemplos magníficos en este sentido. Disponer de buenas cartografías identificativas o descriptivas no es suficiente, y son necesarias representaciones orientadas sobre todo a la acción. El ámbito local es una escala óptima para empezar a desarrollar estas nuevas cartografías, aprovechando las tecnologías de la información. La huella del pasado, el patrimonio y el paisaje cotidiano Un factor innovador en las políticas de paisaje consiste en evitar la diferenciación extrema entre unos paisajes excelentes y otros que no lo son tanto, y que suelen coincidir con los que habitamos diariamente. Ya no prevalen aquellos patrimonios institucionales (conjuntos monumentales o arquitectónicos, por ejemplo) impresos en el paisaje, sino aquellos paisajes que pasan a ser patrimonio porque son patrimonializados por las comunidades, que se construyen a través del vínculo y la experiencia entre la población y el territorio, en la cotidianeidad. En este sentido, las políticas de planificación territorial y urbana deberían tener muy en cuenta el patrimonio cultural impregnado en el paisaje -esté o no catalogado- e incidir en el planeamiento territorial. Herramientas como la caracterización del paisaje histórico (HLC) inglesa, las biografías de paisaje holandesas o las áreas de valorización de la arquitectura y el patrimonio francesas, aplicadas al ámbito local, son ejemplos que ponen de manifiesto la enorme utilidad que podría tener para una política de paisaje de ámbito local iniciativas como el PaHisCat catalán. Nuevas vías de financiación para el paisaje La financiación del desarrollo y la aplicación de las herramientas y de los proyectos de ordenación y gestión del paisaje a escala local es un factor condicionante. Es importante plantear diferentes alternativas de financiación, que pasen también por acuerdos y por la implicación de los agentes de un territorio. Un ejemplo paradigmático en Europa es el Fondo suizo por el Paisaje, que ha beneficiado desde el año 1991 a unos 2.000 proyectos, con una inversión de 100 millones de euros. También destaca el 1% Paysage et Développement francés, que no depende de los presupuestos públicos ordinarios, sino de una recaptación impositiva específica y finalista. Otra fórmula es la que destina un pequeño porcentaje de la lotería nacional a esta finalidad, tal y como sucede en la Heritage Lottery Fund en el Reino Unido, o en la Lotería Nacional neerlandesa. Otra cuestión que conviene abordar y potenciar en el ámbito local es la cooperación público-privada (empresa, fundaciones, bancos, etc.), como fórmula para fomentar iniciativas y actuaciones paisajísticas concretas, ya sea por la vía del mecenazgo, del patrocinio, u otras aún por explorar. Consideraciones finales En definitiva, la planificación del paisaje en el ámbito local nos exige ser innovadores, tanto en los contenidos como en las formas de actuar. Nos obliga a asumir la pluralidad de puntos de vista y estar abiertos a nuevas metodologías y nuevos instrumentos de interacción y participación entre todos los actores. Se empieza a constatar cómo los países que gozan de una cultura paisajística más sólida son los que poseen un tejido asociativo más rico y donde la sociedad civil toma un mayor protagonismo en los proyectos. Es necesario plantear un nuevo sistema normativo para el paisaje, mucho más transversal, ágil, orientado a la acción, con asignación nítida de responsabilidades a cada una de las partes y que refuerce la concertación y la cooperación público-privada. Se constata cómo adquieren protagonismo aquellas herramientas flexibles y dinámicas que centran los esfuerzos en aspectos que se consideran realmente claves en un contexto determinado. Es preferible afrontar pocos compromisos, pero que estos sean colectivos, potentes y que permitan obtener resultados visibles, que no plantear muchos compromisos, pero dispersos, generalistas y poco realistas. Por otro lado, el contexto europeo afronta cada vez más la planificación y gestión del paisaje en el ámbito local conjuntamente entre diferentes ámbitos (urbanismo, agricultura, turismo, educación, cultura,...), actores (administración, sectores económicos, sociedad civil) y disciplinas (geografía, arquitectura, paisajismo, ciencias ambientales, cartografía, sociología, diseño, agronomía,...). Los ejemplos en los que se apuesta con más fuerza por esta convergencia de ámbitos, actores y miradas, donde cada uno aporta un determinado vínculo y empatía por el lugar, donde se amplían los puntos de vista, y que están adscritos al carácter y la identidad territorial, son los que aportan soluciones más sugerentes, innovadoras y exitosas. El documento, pues, representa un primer paso significativo para obtener en el futuro una visión más completa que permita conocer de cerca las iniciativas y experiencias más interesantes, tanto las lideradas por las administraciones como por la sociedad civil, y que aporte respuestas a los retos y a las preguntas que hoy planean en el campo de la gestión y la ordenación del paisaje en el mundo local, tanto en Catalunya, como en Andorra, como en el resto del ámbito europeo. La web Paisaje y mundo local se ha creado, precisamente, para conseguir este objetivo.