El món local percep el paisatge cada vegada més com un motor per al seu desenvolupament així com una via per incrementar la identitat i la qualitat de vida dels seus ciutadans. Aquest creixent interès ha impulsat a l'Observatori del Paisatge, amb la col·laboració del Ministeri de Turisme i Medi Ambient del Govern d'Andorra, ha realitzar un estudi per conèixer més a fons les principals eines i experiències de planificació del paisatge en l'àmbit local existents a Europa i analitzar-ne la vinculació amb el planejament local. El treball se suma a diverses iniciatives nascudes els últims mesos, com el seminari internacional Redescobrir el paisatge des del món local, o el web Paisatge i món local, entre altres. L'elaboració d'aquest document coincideix amb un moment clau per a les polítiques territorials i paisatgístiques tant de Catalunya com d'Andorra. Per una banda, el Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya es troba en ple procés de redacció de la nova Llei de territori, urbanisme, arquitectura i paisatge. Per altra banda, el Govern d'Andorra està duent a terme les accions prioritàries establertes en l'Estratègia nacional del paisatge, aprovada el febrer del 2012. El document, doncs, aspira a contribuir al debat sobre com el món local pot abordar el paisatge a partir de l'exploració de les experiències europees d'Alemanya, França, els Països Baixos, el Regne Unit, Suïssa i de la regió belga de Valònia. Les preguntes que s'intenten respondre són: quines eines existeixen arreu d'Europa per integrar el paisatge a escala local? Com es vinculen aquestes eines amb el planejament local (no només l'urbanístic)? Quina efectivitat tenen? La seva aplicació s'aborda només des de les polítiques territorials o té un enfocament més sistemàtic i globalitzador? Quin paper hi té la societat civil? Com s'articulen dins els sistemes de planificació i en les respectives polítiques de paisatge? El document consta de set capítols, on introdueix el marc institucional i normatiu en el qual es basen les polítiques de paisatge dels sis països seleccionats, posant l'èmfasi en les normes i els instruments de gestió i ordenació del paisatge a l'escala local, i es presenten i descriuen, amb exemples de casos aplicats, les principals eines i experiències de planificació del paisatge en l'àmbit local existents en els països analitzats. Finalment, es plantegen una sèrie d'observacions i reflexions en relació amb la planificació del paisatge local a Europa, que no pretenen ser una recepta màgica per a incorporar el paisatge al món local, sinó més aviat un seguit d'orientacions que poden contribuir a la construcció de nous models més eficients. La planificació del paisatge en l'àmbit local a Europa. Els casos d'Alemanya, França, Països Baixos, Regne Unit, Suïssa i la regió de Valònia, a Bèlgica (11 Mb)
A continuació s'exposen algunes de les principals idees: Del marc europeu a l'acció local Sense l'impuls del Conveni europeu del paisatge no s'entendrien moltes de les iniciatives polítiques, legislatives, de recerca, professionals, i docents en matèria de paisatge que s'han desenvolupat a Europa en els últims anys. Bona part dels reptes que afronta Europa en matèria de paisatge (identitat, singularització, competitivitat, transversalitat, creativitat, desenvolupament local, emprenedoria i recerca) s'estan abordant -i tot apunta que ho faran encara més en un futur- des de les polítiques locals. Creixent interès del món local pel paisatge El fet que el paisatge representa una experiència directa de la quotidianitat de la gent explica en bona part el creixent interès del món local pel paisatge. Algunes institucions locals (ajuntaments, consorcis, consells comarcals...) veuen en el paisatge un possible motor per al seu desenvolupament, un atractiu local, i una via per a incrementar el nivell d'autoestima, la identitat i la qualitat de vida de la ciutadania. Aquestes són precisament les principals bases sobre les quals es sostenen les polítiques de paisatge locals en els sis països analitzats. Per altra banda, molts municipis s'adonen que en l'actual context de globalització la qualitat del paisatge pot esdevenir un element competitiu per singularitzar-se i potenciar les seves principals particularitats. La planificació del paisatge en l'àmbit local comença a l'escala nacional Les polítiques de paisatge més reeixides a Europa són aquelles que disposen d'estratègies a totes les escales de l'administració, de la nacional a la local, clarament articulades entre elles, que doten de coherència al conjunt del sistema. Unes polítiques que parteixen d'estratègies nacionals de paisatge, que es despleguen en instruments de planificació a diferents escales i que es culminen en mesures i projectes concrets en municipis o barris. Els Països Baixos o Suïssa parteixen d'estratègies nacionals de paisatge que marquen el full de ruta del govern en matèria de paisatge, el vincle entre els ministeris implicats, i amb les altres administracions, des de l'escala nacional a la local, així com els objectius i vies per assolir-ho. Andorra va aprovar la seva Estratègia l'any 2010. Per la seva banda, Alemanya compta amb un sistema multiescalar estructurat en plans de paisatge a tots els nivells -land, regió i municipi-, de manera que qualsevol pla local està condicionat a plans paisatgístics superiors. Passa una cosa semblant a França entre l'Esquema de Coherència Territorial, d'escala regional, i el Pla Local d'Urbanisme, d'escala municipal. Passar de l'escala territorial a la urbanística Sovint les polítiques de paisatge se centren en l'àmbit territorial i no arriben a l'escala municipal. A Catalunya, per exemple, l'esforç en els últims anys s'ha situat sobretot en l'elaboració dels catàlegs de paisatge i en la introducció d'objectius paisatgístics en el planejament territorial a través de les directrius del paisatge. Si bé aquest pas ja té implicacions per a les autoritats urbanístiques, a la normativa catalana de paisatge, per exemple, l'escala local no és suficientment contemplada, ni tampoc està prou desenvolupat el paisatge a la Llei d'urbanisme. Els Països Baixos disposen d'eines de reglamentació urbanística (els reglaments de qualitat estètica i els plans de qualitat del paisatge) que incideixen en detalls urbanístics molt concrets (volums, disposició, textura, cromatisme, ordenació d'elements concrets de l'estructura del paisatge, etc). D'altra banda, eines com la Xarxa verda i blava o el Perímetre de protecció i valorització dels espais agrícoles periurbans de França, o la Infraestructura Verda anglesa, es mostren especialment útils per a l'ordenació del paisatge a través del planejament municipal, i esdevenen autèntiques eines de creació de paisatge i de renaturalització de les ciutats . La unitat de paisatge com a àmbit de planificació Les unitats de paisatge esdevenen una magnífica base per vincular decisions de planificació paisatgística amb el planejament urbanístic, per formular estratègies de paisatge locals, per desenvolupar projectes concrets, o per donar pautes d'integració en el sòl no urbanitzable. En primer lloc, perquè delimiten el territori segons una lògica paisatgística, i no administrativa. En segon lloc, la supramunicipalitat permet trobar sinèrgies i coordinar esforços i recursos. La majoria dels instruments analitzats semblen funcionar millor quan s'apliquen de forma supramunicipal -com passa amb els plans de desenvolupament del paisatge suïssos, els plans de qualitat neerlandesos, les cartes del paisatge i plans de paisatge de França, o els programes de paisatge valons-. Cal, doncs, començar a veure les unitats de paisatge com a àmbits funcionals, de referència, que permeten passar de la generalització a la concreció, i com a peces territorials bàsiques on aplicar eines d'ordenació i gestió. Més enllà de la regulació: la força de les recomanacions i les bones pràctiques Una altra via útil per incidir en el planejament local són els manuals o documents de bones pràctiques per la millora de la qualitat del paisatge, dirigits a l'administració, als promotors de projectes i/o als ciutadans. Les recomanacions poden incidir en el planejament urbanístic local, i també aporten criteris i orientacions molt útils per als processos d'autorització d'edificacions, instal·lacions i infraestructures. Aquests instruments tenen un elevat potencial de sensibilització i de generació de cultura de paisatge a les institucions i als promotors. Destaquen les guies de recomanacions, detallades i concretes, elaborades a Valònia per tal que les construccions s'avinguin i reforcin el caràcter i la qualitat del lloc. També les guies que s'elaboren en el marc de les cartes dels parcs naturals regionals francesos, que tracten qüestions com el manteniment de la qualitat de les entrades dels pobles, les singularitats arquitectòniques, etc. No n'hi ha prou vinculant paisatge i urbanisme: l'articulació amb les polítiques sectorials locals La planificació territorial o l'urbanisme no són l'única via per millorar i potenciar el paisatge, tal i com insisteix el Conveni europeu del paisatge. La política agrària o la turística, per exemple, tenen una enorme influència sobre el paisatge i sovint n'estan influenciades. Una política de paisatge moderna en l'àmbit local ha de ser transversal, implicar i sensibilitzar tots els tècnics en totes les àrees de les administracions locals i reforçar, d'aquesta manera, e l rol imprescindible que tenen les estratègies sectorials amb implicació en el lloc o aquelles on el paisatge pot suposar una oportunitat de futur (economia, cultura, educació, innovació, etc.). Són bons exemples d' eines basades en la transversalitat les estratègies de paisatge dels Països Baixos i els acords entre els agents del territori (com les cartes del paisatge o les cartes dels Parcs Naturals Regionals franceses). Projectes exemplificants Una política moderna a l'escala local també ha de ser proactiva; ha de plantejar projectes d'ordenació i intervenció en el paisatge territorials i col·lectius, ben pensats, que superin el caràcter cosmètic, ornamental o merament formal, i que potenciïn la qualitat, el caràcter i la vitalitat dels llocs, tant des d'un punt de vista físic com ambiental, econòmic i social. Els projectes desenvolupats pels partenariats pel paisatge finançats per la loteria nacional del Regne Unit en són un bon exemple, ja que busquen promoure un desenvolupament local sostenible i basat en el caràcter i la identitat del paisatge del lloc. Aquests projectes, a més, poden tenir un enorme efecte catalitzador i multiplicador per a altres paisatges semblants que estan mancats de respostes. La importància de tractar el sòl no urbanitzable La gestió i ordenació del sòl no urbanitzable són qüestions complexes. El paisatge s'hi transforma a partir d'una acumulació dispersa d'artefactes de tota mena que aïlladament no suposen una transformació significativa però que en conjunt posen en risc el seu caràcter. Als Països Baixos, els plans de qualitat del paisatge arriben a definir criteris molt clars i detallats per a les noves construccions, rehabilitacions i/o nous desenvolupaments. En una línia molt semblant, les Orientacions d'ordenació i programació vinculades als Plans locals d'urbanisme francesos, estableixen orientacions gairebé projectuals sobre com integrar nous desenvolupaments urbans, com tractar els límits entre les classes del sòl. Altres eines són el Perímetre de protecció dels espais agrícoles periurbans francès, la infraestructura verda anglesa o la xarxa verda i blava francesa, entre altres. Cal incidir seriosament en aquesta qüestió, tenint present la unitat de paisatge (el caràcter del lloc), i el fet que si l es intervencions si estan ben fetes, haurien d'aportar nous valors enlloc de malmetre els existents. Eines de planificació i gestió del paisatge basades en la implicació ciutadana i els acords El paper de la ciutadania és molt rellevant en el desenvolupament de la majoria de les eines de planificació i gestió del paisatge analitzades. La participació de la societat civil i dels agents es pot donar de diverses maneres: sent consultada en diferents fases del procés d'elaboració i aprovació; implicant-se com un agent més del territori i assumint responsabilitats per l'execució de mesures i aplicació dels criteris establerts; o, fins i tot, sent la impulsora i executora de la iniciativa, juntament amb els demés agents del territori. Proliferen les eines de caràcter voluntari, promogudes tant des de les administracions com des de la societat civil o els actors locals, basades en la concertació, en crear consensos, en el pacte i l'acord , en l'acció, i on els actors -individualment o de forma col·lectiva- es responsabilitzen davant la societat per treballar per assolir els compromisos adquirits, assolint així un major grau d'implicació, fet que facilita l'èxit de la iniciativa. Definició clara de responsabilitats Sovint, sorgeixen iniciatives amb molt bona intenció i alt nivell de diagnosi tècnica i de definició d'objectius i propostes, però on no es concreta el com, el qui, el quan, el cost tenen o qui ha d'assumir-lo, qui se'n fa responsable, com es coordina o com s'integra amb la resta de plans i programes, etc. L'eficàcia de les polítiques de paisatge a l'escala local passa també, per tant, per la definició clara dels actors i les seves responsabilitats en cada moment. Als Països Baixos alguns plans de paisatge defineixen un programa d'actuacions molt clar i precís que detalla les responsabilitats de cadascú, els calendaris d'execució, un pressupost desglossat, i les vies de finançament. Passa una cosa semblant en el casos alemany i alguns exemples reeixits francesos. Ara bé, la major eficiència s'assoleix quan es disposa d'una figura que es fa seu el pla. L'existència de les oficines dels Parcs Naturals Regionals, a França, o de la figura del "Coordinador de paisatge", als Països Baixos, són punts de referència obligada. No sancionar, sinó motivar Una altra via fonamental per afavorir l'acord (i l'acceptació social) a l'escala local és mantenir els caràcters positiu i constructiu tant de les normatives i ordenances de paisatge com de les pròpies iniciatives i projectes, fugint d'eines i plantejaments reactius, prohibitius, o sancionadors, que poden acabar sent contraproduents. Aquest esperit constructiu afavoreix la suma de complicitats pel paisatge, i contribueix a que aquest segueixi sent ben considerat i vist com una oportunitat per part de tots els àmbits i actors d'un territori. Una altra manera de motivar qualsevol iniciativa és a través del reconeixement en forma de premi. La majoria de països europeus (Itàlia, Regne Unit, Països Baixos, Eslovènia, Lituània, etc.) disposen d'un Premi Nacional de Paisatge, com una eina per a la distinció pública d'iniciatives, molt sovint locals. Paisatges locals, cartografies locals La cartografia de paisatge ajuda a fer intel·ligible la complexitat dels paisatges locals, hauria de ser una eina al servei de la presa de decisions, i contribuir a la sensibilització paisatgística de les institucions i de la ciutadania en general. és per aquest motiu que és fonamental disposar d'una cartografia de paisatge a l'escala local clara, directa i precisa, que permeti una millor orientació i concreció a l'hora d'incorporar el paisatge al planejament urbanístic i a les estratègies sectorials. Algunes iniciatives de plans de paisatge locals neerlandesos i francesos, o els models de cartografies de transició alemanyes són exemples magnífics. N o n'hi ha prou amb disposar de bones cartografies identificatives o descriptives, sinó que calen representacions orientades sobretot a l'acció. L'àmbit local és una escala òptima per a començar a desenvolupar aquestes noves cartografies, aprofitant les tecnologies de la informació. L'empremta del passat i el patrimoni i paisatge quotidià Un factor innovador en les polítiques sobre paisatges culturals rau en evitar la diferenciació extrema entre uns paisatges excel·lents i uns altres que no ho són tant, i que solen coincidir amb els que habitem diàriament . Ja no són aquells patrimonis institucionalitzats (conjunts monumentals o arquitectònics, per exemple) impresos en el paisatge, sinó paisatges que passen a ser patrimoni perquè són patrimonialitzats per les comunitats, que es construeixen a través del vincle i l'experiència entre la població i el territori, en la quotidianitat. En aquest sentit, les polítiques de planificació territorial i urbana haurien de tenir molt en compte el patrimoni cultural impregnat en el paisatge, estigui o no catalogat, i incidir en el planejament territorial. Eines com la caracterització del paisatge històric (HLC) anglesa, les biografies de paisatge holandeses, o les àrees de valorització de l'arquitectura i el patrimoni franceses, aplicades en l'àmbit local, són exemples que posen de manifest l'enorme utilitat que podria tenir per a una política de paisatge d'àmbit local iniciatives com el PaHisCat català. Noves vies de finançament pel paisatge El finançament del desenvolupament i l'aplicació de les eines i dels projectes d'ordenació i gestió del paisatge a escala local és un factor condicionant. Per tant, és important plantejar diferents alternatives de finançament, que passin també per acords i per la implicació dels agents d'un territori. Un exemple paradigmàtic a Europa és el Fons Suís pel Paisatge, que ha beneficiat d es del 1991 a uns 2.000 projectes, amb una inversió de 100 milions d'euros. També destaca l' 1% Paysage et Développement francès, que no depenen dels pressupostos públics ordinaris, sinó d'una recaptació impositiva específica i finalista. Una altra fórmula és la que destina un petit percentatge de la loteria nacional a aquesta finalitat, tal i com passa a la Heritage Lottery Fund al Regne Unit, o a la Loteria Nacional neerlandesa. Una altra qüestió que cal abordar i potenciar en l'àmbit local és la cooperació publico-privada (empreses, fundacions, bancs, etc.), com a fórmula per fomentar iniciatives i actuacions paisatgístiques concretes, ja sigui per la via del mecenatge, del patrocini, o altres sistemes imaginatius encara per explorar. Consideracions finals En definitiva, la planificació del paisatge a l'àmbit local ens exigeix ser innovadors, tant en els continguts com en les formes d'actuar. Ens obliga a assumir la pluralitat de punts de vista, i estar oberts a noves metodologies i nous instruments d'interacció i participació entre tots els actors. Es comença a constatar com els països que gaudeixen d'una cultura paisatgística més sòlida són els que tenen un teixit associatiu més ric i on la societat civil hi pren un major protagonisme en els projectes. Ha arribat l'hora de fer un salt endavant en el sistema normatiu actual cap a plantejaments més transversals, àgils, orientats a l'acció, amb assignació nítida de responsabilitats a cadascuna de les parts, i que reforcin la concertació i la cooperació público-privada. Guanyen protagonisme aquelles eines flexibles i dinàmiques que centren els esforços en aspectes que es consideren realment clau en un context determinat: millor afrontar pocs compromisos, però que aquests siguin col·lectius, potents i que permetin obtenir resultats ben visibles, que plantejar-ne molts, dispersos, generalistes, i que finalment siguin inassolibles. D'altra banda, el context europeu afronta cada vegada més la planificació i gestió del paisatge en l'àmbit local conjuntament entre diversos àmbits (urbanisme, agricultura, turisme, educació, cultura, etc.), actors (administració, sectors econòmics, societat civil) i disciplines (geografia, arquitectura, paisatgisme, ciències ambientals, cartografia, sociologia, disseny, agronomia, etc.). Els llocs on es produeix amb més força aquesta convergència d'àmbits, actors i mirades, on cadascú aporta un determinat vincle i empatia pel lloc, on s'amplien els punts de vista, i que estan adscrits al caràcter i la identitat territorial, són els que aporten solucions més suggerents, innovadores i reeixides. Per tot plegat el document representa un primer pas significatiu per arribar a disposar d'una visió més completa que en el futur permeti conèixer més de prop les iniciatives i experiències més interessants, tant les liderades per les administracions com per la societat civil, i que aporti més respostes als reptes i a les preguntes que planen avui en el camp de la gestió i l'ordenació del paisatge en el món local tant a Catalunya, com a Andorra i també en la resta de l'àmbit europeu. Precisament, el web Paisatge i món local, s'ha creat per contribuir a aquesta finalitat.